Dans un contexte de développement des activités spatiales, de regain de compétition et d’enjeu militaire de plus en plus importants, le besoin de l’évolution du droit international de l’espace se fait de plus en plus ressentir. Les Etats-Unis, première puissance spatiale mondiale ayant pour ambition de retourner sur la Lune ont présenté les Accords Artemis permettant notamment l’exploitation des ressources spatiales. Ces Accords pourraient constituer le premier jalon d’un nouveau droit international spatial remettant en cause des principes fondamentaux du Traité de l’Espace de 1967.
C’est dans ce contexte que Gabriel Swiney haut conseiller politique à la NASA et ancien conseiller en droit spatial international au Département d’État Américain (U.S Department of State) a répondu aux questions de SpaceLaw.fr concernant l’évolution du droit spatial international et la coopération franco-américaine dans le domaine.
1) Bonjour Sir Swiney, pouvez-vous vous présenter et décrire le poste que vous occupez à la NASA ?
Merci beaucoup pour cette opportunité d’aborder des sujets importants de politique spatiale et des relations étroites entre la France et les Etats-Unis. J’ai la chance d’avoir l’un des meilleurs emplois au gouvernement ! Je travaille en tant que conseiller principal en politiques au Bureau de la technologie, de la politique et de la stratégie (OTPS) de la NASA. OTPS est un nouveau bureau à la NASA ; nous travaillons avec les hauts responsables et l’ensemble de la communauté de la NASA pour fournir des conseils et des analyses sur les problèmes importants auxquels l’agence est confrontée. Je suis arrivé très récemment à la NASA en provenance du Département d’État américain (notre ministère des Affaires étrangères), où j’ai travaillé sur des questions de droit international de l’espace. En raison de mon expérience passée, je passe une grande partie de mon temps ici à la NASA à travailler sur des questions liées à la gouvernance de l’espace extra-atmosphérique, en essayant de m’assurer qu’à mesure que notre technologie et notre science progressent, nous progressons également dans l’apprentissage du vivre ensemble et du travail en commun dans l’espace extra-atmosphérique.
2) Pensez-vous que le cadre juridique du droit spatial convienne aux nouveaux enjeux juridiques des activités spatiales ?
Le droit évolue presque toujours plus lentement que la science et la technologie ; nous le voyons dans de nombreux domaines, pas seulement dans l’espace extra-atmosphérique. Mais il est certainement vrai que l’augmentation des activités spatiales des agences spatiales nationales – et en particulier du secteur commercial – nous oblige à penser le droit de l’espace d’une manière nouvelle. Le Traité sur l’espace extra-atmosphérique a plus de cinquante ans ; il est également rédigé en termes très généraux, de sorte que le droit international de l’espace ne fournit pas beaucoup d’orientations détaillés. Le défi auquel nous sommes confrontés n’est pas que les règles que nous avons sont erronées ou doivent être modifiées ; ce dont nous avons plutôt besoin, c’est de développer des outils supplémentaires pour compléter la législation existante, pour combler les lacunes et déterminer comment mettre en œuvre les grands principes que nous avons déjà.
3 ) Quelles sont selon vous les prochaines priorités pour le développement du droit international de l’espace ?
Je vois trois grandes priorités dans un avenir proche. Le premier concerne l’encombrement en orbite terrestre basse (LEO). Les débris orbitaux créés par les opérations ordinaires, le déploiement de mégaconstellations et les récentes actions irresponsables de certains pays ont créé une situation dans laquelle la capacité de l’humanité à accéder à l’espace et à l’utiliser est de plus en plus menacée. Le système international doit répondre à ces défis et veiller à ce que notre utilisation de l’espace soit durable.
La deuxième priorité est de développer des règles pour l’expansion de l’humanité dans de nouveaux endroits, comme la Lune et éventuellement Mars. Alors que les gouvernements et les acteurs privés vont de l’avant et font de nouvelles choses, il est essentiel de s’assurer que nous comprenons à quoi correspond un comportement responsable.
Enfin, l’augmentation du nombre des activités des entreprises spatiales commerciales pose ses propres défis. Jusqu’à récemment, la majorité des activités dans l’espace extra-atmosphérique étaient contrôlées directement par les gouvernements ; Ce n’est plus le cas. C’est une évolution merveilleuse, mais elle soulève des défis, car les gouvernements nationaux peinent à développer des systèmes de réglementation pour garantir que les acteurs privés sont bien « autorisés et supervisés », comme l’exige le Traité sur l’espace extra-atmosphérique. Ce problème est en réalité une bonne nouvelle, mais cela créé de nouvelles charges pour de nombreux gouvernements nationaux qui restent à résoudre.
4) Le droit spatial, peut-il contribuer à réduire les débris spatiaux et à rendre l’espace plus sûr ?
Les débris orbitaux et l’encombrement de l’orbite terrestre basse (LEO) sont probablement les défis les plus importants auxquels la communauté spatiale est confrontée aujourd’hui. Le droit spatial international n’a pas de règles spécifiques sur la prévention des débris orbitaux, et il n’a certainement pas grand-chose à dire sur le nombre de satellites que vous pouvez lancer en orbite. Il existe certaines règles générales, telles que l’obligation de « tenir dûment compte » des intérêts des autres pays, mais jusqu’à présent, les seules véritables limitations aux débris et à l’encombrement ont été apportées individuellement par les pays eux-mêmes en réglementant leurs propres activités et secteurs privés. Cette solution ne fonctionnera pas à long terme et la communauté internationale commence à réagir. Récemment, les Nations Unies ont adopté des Lignes Directrices sur la Durabilité à Long Terme, qui sont un ensemble de meilleures pratiques que les pays peuvent mettre en œuvre pour promouvoir la durabilité dans l’espace. Néanmoins, il reste encore beaucoup à faire.
5) Pensez-vous que la militarisation de l’espace est inévitable et comment le droit de l’espace peut-il aider à contenir ce développement ?
L’espace extra-atmosphérique a été utilisé à des fins de sécurité depuis le début de l’ère spatiale, de sorte que l’idée que l’espace a toujours été «démilitarisé» n’est pas exacte. Ce n’est pas non plus nécessairement un problème; il n’y a rien d’inapproprié à ce que des pays utilisent des ressources spatiales pour obtenir des images satellites de la Terre ou fournir des services de communication à leurs forces de sécurité, par exemple. Nous avons vu l’utilité de l’imagerie de la Terre dans le conflit ukrainien par exemple.
Bien sûr, nous ne voulons pas voir l’espace devenir une zone de conflit actif. La bonne nouvelle est que la plupart des acteurs spatiaux s’accordent à dire que si l’espace devenait un champ de bataille, nous en souffririons tous. La tâche qui nous incombe maintenant est de comprendre quels types d’activités axées sur la sécurité sont acceptables et lesquelles présentent des risques inacceptables pour l’ensemble de la communauté spatiale.
6) Doit-on continuer à considérer les nouvelles Activités Spatiales dans un cadre scientifique ou davantage dans un cadre commercial ?
Tous les deux! Ces perspectives ne sont pas en conflit, et elles se soutiennent en fait. À mesure que les activités commerciales augmentent, elles nous donnent de nouvelles capacités pour faire de la science ; c’est quelque chose qui profite à la NASA par exemple pour notre programme CLPS de missions commerciales sur la Lune qui a pour but de mener des activités scientifiques importantes. Et bien sûr, une grande partie de la technologie spatiale sous-jacente que les acteurs spatiaux commerciaux utilisent aujourd’hui provient d’efforts de financement gouvernemental des projets scientifiques spatiaux. Cette interaction est susceptible de se poursuivre alors que les gouvernements délèguent certaines opérations à des acteurs commerciaux tout en réorientant leurs efforts vers de nouveaux défis.
7 ) Pensez – vous que les Accords Artemis peuvent aider à créer un droit spatial international global et apporter une réponse aux nouveaux enjeux du droit spatial ?
Je l’espère. Les accords Artemis sont une tentative des pays désireux de contribuer au programme Artemis de développer un ensemble de règles et de principes que nous respecterons tous dans notre objet d’exploration de la Lune et de l’au-delà. Il est encourageant que nous ayons constaté un tel engouement dans l’adoption des Accords, avec dix-huit pays (au 1er avril 2022) signant les Accords et bien d’autres à venir.
8) Que pensez-vous du fait que la France puisse adhérer aux accords Artemis ?
La France a indiqué en fin 2021 qu’elle avait l’intention de signer les accords Artemis, et nous attendons à ce que cette signature devienne officielle dans quelques mois. Des problèmes d’agendas liés à la pandémie ont retardé la signature officielle, mais nous sommes impatients d’officialiser cet engagement de règles partagées communes.
La signature par la France des accords Artemis est extrêmement importante et très encourageante. La France est l’un des leaders mondiaux de l’exploration spatiale, et le partenariat américano-français dans l’espace est très fort. La France est aussi une contributrice majeure à l’ESA, bien sûr, et nous travaillons en étroite collaboration tant au niveau bilatéral qu’au travers de l’ESA. Je crois que là où la France ira, une grande partie de l’Europe suivra, nous sommes donc très heureux de voir la France diriger l’Europe une fois de plus en s’engageant à respecter les principes énoncés dans les Accords.
9 ) En tant que Senior Policy Advisor à la NASA, quelle est votre vision de la coopération américano-européenne dans le domaine spatial ?
La coopération américano-européenne est essentielle à notre succès continu dans l’espace extra-atmosphérique. Lorsque j’ai visité la Floride il y a quelques mois pour voir la fusée SLS – le lanceur massif qui ramènera bientôt les astronautes sur la Lune – elle était recouverte d’échafaudages et vous ne pouviez pas voir le logo de la NASA. Ce que vous pouviez voir c’était le logo de l’ESA, fièrement arboré au sommet de cette énorme fusée. Je pense que cela en dit beaucoup. Les contributions européennes, tant de l’ESA, que bilatérales, sont essentielles pour absolument tous, allant de la coopération sur la Station spatiale internationale, pour l’exploration de Mars, et bien sûr pour l’ensemble de notre programme Artemis.
10) Quels rôles, les agences spatiales et les États, doivent-ils jouer dans le New Space avec l’émergence de nouveaux acteurs privés ?
Je vois plusieurs rôles que les gouvernements et les agences spatiales peuvent avoir auprès des acteurs privés. Le premier est en tant que régulateur : le Traité sur l’espace extra-atmosphérique oblige les pays à autoriser et superviser leurs acteurs privés pour s’assurer que leurs activités sont conformes au Traité. Deuxièmement, les gouvernements et les agences spatiales jouent un rôle clé en tant que clients, soutenant le développement des acteurs privés avec des contrats et des financements ; souvent, ces contrats permettent aux acteurs privés de développer des capacités qu’ils peuvent ensuite transformer en business modèles purement commerciaux. Troisièmement, les gouvernements et les agences spatiales peuvent donner l’exemple, en testant nos nouveaux idéaux, nos nouvelles façons de se comporter et de travailler dans l’espace, avant d’essayer d’appliquer ces idées aux acteurs privés.
Enfin, un élément important de la politique spatiale américaine est que les agences gouvernementales s’abstiennent de mener des activités qui empêchent, découragent ou concurrencent le secteur privé. S’il existe des capacités privées viables, les gouvernements peuvent jouer un rôle important en tant que clients, renforçant l’analyse de rentabilisation de ces entités, conduisant souvent à des business modèles purement commerciaux.
11) Comment établir un équilibre entre le respect des grands principes du droit spatial et la nécessité de soutenir les initiatives privées ?
Je ne vois pas de tension ici. Les acteurs commerciaux ont besoin de prévisibilité dans l’espace extra-atmosphérique, tout comme ils en ont besoin lorsqu’ils opèrent ici sur Terre. Il n’y a rien de pire pour les affaires que l’incertitude et le chaos. Ainsi, bien que nous devions toujours travailler dur pour comprendre comment des détails spécifiques du droit spatial peuvent avoir un impact sur les acteurs commerciaux, la vérité est que les opérateurs commerciaux ont besoin – et veulent – que le droit spatial réussisse au moins autant que les gouvernements.
Version originale en anglais
1) Hello Sir Swiney, can you introduce yourself and describe what position you hold at NASA?
Thank you very much for this chance to talk about important issues of space policy and the close relationship between France and the United States. I’m lucky to have one of the best jobs in government! I work as a Senior Policy Advisor in NASA’s Office of Technology, Policy, and Strategy (OTPS). OTPS is a new office at NASA; we work with senior leadership and the entire NASA community to provide guidance and analysis on important issues the agency is facing. I came to NASA very recently from the U.S. Department of State (our foreign ministry), where I worked on international space law issues. Because of that background, I spend much of my time here at NASA working on issues relating to the governance of outer space, trying to make sure that as our technology and science advances, we also make progress in learning to live and work together in outer space.
2 ) Do you think that the actual space law framework suit with the new space legal issues ?
Law almost always moves more slowly than science and technology; we see this in many issues, not just outer space. But it’s certainly true that the increase in space activities from national space agencies – and particularly from the commercial sector – requires us to think about space law in a new way. The Outer Space Treaty is more than fifty years old; it’s also written in very broad terms, so international space law doesn’t provide a lot of detailed guidance. The challenge we’re facing isn’t that the rules we have are wrong or need to be changed; what we need instead is to develop additional tools to supplement existing law, to fill in the gaps and figure out how to implement the broad principles we already have.
3 ) What do you see as the next priorities for the development of international space law ?
I see three major priorities in the near future. The first is dealing with crowding in low Earth orbit (LEO). Orbital debris created by normal operations, the deployment of megaconstellations, and recent irresponsible actions by some countries have created a situation where humanity’s ability to access and use outer space is increasingly endangered. The international system needs to respond to these challenges and ensure that our use of space is sustainable.
The second priority is developing rules for the expansion of humanity into new places, such as the Moon and eventually Mars. As government and private actors go to new places and do new things, it’s critical to ensure that we understand what responsible behavior looks like.
Finally, the increase in the number and activity of commercial space companies raises its own challenges. Until recently, the majority of activity in outer space was controlled directly by governments; that is no longer the case. This is a wonderful development, but it does raise challenges, as national governments struggle to develop systems of regulations to ensure that private actors are “authorized and supervised” as required by the Outer Space Treaty. This is a good problem to have, but it does place increasing burdens on many national governments that remain to be addressed.
4 ) Does space law can help to reduce space debris and make space a safer place ?
Orbital debris and congestion in LEO is probably the most significant challenge faced by the space community today. International space law doesn’t have specific rules about the prevention of orbital debris, and it certainly doesn’t have much to say about how many satellites you can launch into orbit. There are some general rules, such as the obligation to give “due regard” to the interests of other countries, but so far the only real limitations on debris and congestion have come from individual countries regulating their own activities and private sectors. This is not going to work in the long-term, and the international community is beginning to respond. Recently the United Nations adopted the Long-Term Sustainability Guidelines, which are a set of best practices that countries can implement to promote sustainability, but much more work is needed.
5 ) Do you think that Space militarization is inevitable and how can Space law help to contain this development ?
Outer space has been used for security purposes since the beginning of the space age, so the idea that space has always been “demilitarized” is not accurate. It also isn’t necessarily a problem; there’s nothing inappropriate about countries using space-based assets to image the Earth or provide communications services for their security forces, for example. We’ve seen the utility of Earth imaging in the Ukraine conflict for example.
Of course, we don’t want to see space become an area of active conflict. The good news is that most space actors agree that if space became a field of battle, we would all suffer. The task we have now is to understand what kinds of security-focused activities are acceptable, and which ones pose unacceptable risks to the entire space community.
6 ) Should we continue consider the new Space Activities from the scientific scope or more from a commercial scope ?
Both! These perspectives aren’t in conflict, and they actually support each other. As commercial activities increase, they give us new capabilities to conduct science; this is something NASA is taking advantage of with our CLPS program of commercial missions to the Moon to conduct important science, for example. And of course, much of the underlying space technology that commercial space actors utilize today came from government funded space science endeavors. This interplay is likely to continue as governments cede certain operations to commercial actors while redirecting their efforts toward new challenges.
7 ) Do you think the Artemis Accords can help to create a global international space law and bring response to the new space law issues ?
I hope so. The Artemis Accords is an attempt by countries with interest in contributing to the Artemis Program to develop a set of rules and principles that we will all comply with in our exploration of the Moon and beyond. It’s encouraging that we have seen so much interest in agreeing to the Accords, with eighteen countries (as of 1 April, 2022) signing the Accords and many more to come.
8 ) What do you think about the fact that France can join the Artemis Accords ?
France indicated that they intend to sign the Artemis Accords towards the end of 2021, and we expect that signature to become formal in a few months. Scheduling issues relating to the pandemic have delayed formal signature, but we look forward to making this commitment to shared rules formal.
France signing the Artemis Accords is extremely important and very encouraging. France is one of the global leaders in space exploration, and the U.S.-France partnership in space is very strong. France is also a major contributor to ESA of course, and we work closely together both bilaterally and through ESA. I believe that where France goes, much of Europe will follow, so we are very excited to see France lead Europe once again by committing to the principles set out in the Accords.
9 ) As a Senior Policy Advisor at NASA what is your view of American-European cooperation on space field ?
American-European cooperation is critical to our continued success in outer space. When I visited Florida a few months ago to see the SLS rocket – the massive launch vehicle that will soon return astronauts to the Moon — it was covered in scaffolding and you couldn’t see the NASA logo. What you could see what the ESA symbol, proudly atop this enormous rocket. I think that says it all. European contributions, both from ESA and bilaterally, are essential to everything from our work on the International Space Station, our exploration of Mars, and of course our entire Artemis Program.
10 ) What roles should space agencies and States play in New Space with the emergence of new private actors ?
I see several roles for governments and space agencies with regard to private actors. The first is as regulator: the Outer Space Treaty requires countries to authorize and supervise their private actors to ensure that their activities comply with the Treaty. Second, governments and space agencies play a key role as customers, supporting the development of private actors with contracts and funding; many times these contracts allow private actors to develop capabilities that they can then turn into pure commercial business models. Third, governments and space agencies can lead by example, testing our new ideals, new ways of behaving and working in outer space, before we try to apply those ideas to private actors.
Finally, an important tenant of U.S. space policy is for government agencies to refrain from activities that preclude, discourage, or compete with the private sector. If viable private capabilities exist, governments can play an important role as customers, strengthening the business case of these entities, often leading to pure commercial business models.”
11 ) How to establish a balance between respect of the main principles of space law and the need to support private initiatives ?
I don’t see a tension here. Commercial actors need predictability in outer space, just as they do when they operate here on Earth. There is nothing worse for business than uncertainty and chaos. So although we should always work hard to understand how specific details of space law may impact commercial actors, the truth is commercial operators need – and want – space law to succeed at least as much as governments.
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